אהוד טוקטלי, אדר ב' התשפ"ב, מארס 2022

הדמוקרטיה הקהילתית 2.0

מתקדמים לקראת רפורמה במשטר החוקתי של ישראל!

לפני עשרים שנה פרסמתי לראשונה קריאה לתיקון המשטר במדינת ישראל והצעתי מודל חוקתי המכונה 'דמוקרטיה קהילתית'. נראה כי לאחרונה יותר ישראלים מבינים עד כמה דרושה יוזמה כזאת. בשנתיים האחרונות הגיע לשיאו טירוף המערכות הפוליטי בישראל. ארבע מערכות בחירות הובילו להקמת הממשלות המוזרות ביותר בתולדותנו, תוך שחיקה חמורה של אימון הציבור בממסד כולו. בתקופת הקורונה החריף המתח בין חלקי הציבור והתרופפה עוד יותר המשילות במרחב הציבורי. כולנו חזינו במסעי שיסוי והסתה נגד מיעוטים, ובעימותים בין נבחרי ציבור לבין פקידי השלטון. העיוותים במערכת אכיפת החוק נחשפים לעיני הציבור ושוחקים את שאריות האימון שלנו עד דק.

נראה כי יותר ישראלים מרגישים היום שמשהו יסודי לא עובד כראוי ושהגיעה העת לחשוב על תיקון. בחודשים האחרונים התחלנו לנהל תהליך חשיבה קבוצתי באתר זה ובקבוצת פייסבוק חדשה. הדיון הוביל לגיבוש נוסח משופר ומפורט יותר של המודל המקורי, המכונה כאן גירסא 2.0. אך יש לקוות שההצעה הנוכחית אינה אלא שלב בתהליך מתמשך שיוביל לשינויים ושיפורים נוספים.

החינוך הוא העיקר. אין ספק שמודלים תיאורטיים אינם בונים אזרחים טובים, אלא רק תהליכי עומק השואבים מערכים של אחריות אישית, אמינות, יוזמתיות, חריצות, הגינות, צניעות, יושר וערבות הדדית. מצד שני, קשה מאד לחנך את הפרט לנהוג על פי נורמות שאינן מקובלות בחברה שבה הוא חי. קשה לדרוש מהחניך אחריות אישית כאשר לא ברור אם יש לו בכלל בחירה חופשית. חכמינו אמרו שאין חבוש מתיר עצמו מבית האסורים. נכון ששיטה חוקתית טובה לא תבטיח שלא יהיו אנשים רעים - אבל שיטה גרועה עלולה להשחית גם אנשים טובים!

צריך להבין שאנו עומדים גם מול בעיה מבנית, מערכתית. אין ספק שערכיו של האזרח הישראלי הממוצע מקרינים על כל המערכת, אבל גם המערכת כולה משפיעה בהיזון חוזר על כל אדם פרטי. נראה כי זו שאלה של "מה קדם למה: הביצה או התרנגולת?" האם סביר לצפות מישראלי מצוי שיעמוד בפני לחץ חברתי וינהג "כמו פראייר"? איך קוטעים את מעגל הקסמים הרע הזה? אני סבור שהתשובה חייבת להיות משולבת: גם חינוך ערכי ומעמיק, וגם שינוי מערכתי. האחד לא יצליח בלי השני.

יש לי יסוד להאמין שאם יוזמתנו תתפתח, תהליך השינוי עצמו עשוי לבנות דינמיקה חינוכית חשובה. אם אחריות אישית וערבות הדדית חשובות לנו, הרי שנטילת אחריות משותפת לגורלנו עשויה לבנות אצל כל אחד מאיתנו את הנורמות הללו. אם נתגייס ליוזמה אזרחית שלא על מנת לקבל פרס, ולא כדי לצבור עוצמה ותהילה אנוכיות, הרי שיש מקום לתקוה שערכינו יקרינו גם על החברה שבה אנו חיים. זאת הסיבה שנציע בהמשך תהליך ייחודי לגיבוש היוזמה ולניסוח הצעת החוקה - תהליך המכונה "דמוקרטיה השתתפותית" או "דמוקרטיה דיונית". בשלב הבא יהיה צריך להביא את ההצעה להכרעת הציבור במשאל-עם חופשי, בשילוב עם הליכי חקיקה בכנסת.

שורש הרע הוא המשטר הריכוזי בישראל. זה אולי מנוגד לאינטואיציה הטבעית, אך דווקא הנסיון לשליטה בכל פרט מפלג את החברה ומחליש את הממשל. צרכי הקיום של כל מגזר חברתי תלויים במדיניות הפנים ובתקציבים ממשלתיים. קבוצות שונות בחברה מתחרות על חלוקת העוגה הלאומית ונוצרים קונפליקטים בין סדרי העדיפויות הערכיים שלהן. כך גובר המתח הקיים ממילא בין קואליציות של מגזרים חברתיים המכונות 'ימין' ו-'מרכז-שמאל'. לאחרונה מתרחשות תופעות דומות בדמוקרטיות אחרות ברחבי העולם.

נראה שצריך לשנות כיוון. בארצות רבות כבר לא ברור מה זה דמוקרטיה ואיך צריך לנהל אותה. אולי התבניות החוקתיות שהתפתחו במאות הקודמות כבר לא מתאימות למציאות החברתית, הטכנולוגית, הפוליטית והכלכלית בעידן החדש? השינוי חייב להיות במגמה של ביזור עוצמת הממסד והאצלת סמכויות ואחריות לאזרח "הפשוט", למשפחתו ולקהילתו. זה היסוד העיקרי בהצעת המודל החוקתי החדש.

הדמוקרטיה הקהילתית מוצעת כמשטר החוקתי של מדינת ישראל. עקרונות החוקה תואמים גם את ערכי הליברליזם הקלאסי וגם את כללי המשפט העברי ומורשת ישראל.

נתקבע אצלנו רעיון שגוי כאילו נשמת אפה של הדמוקרטיה הוא העקרון: 'הרוב קובע'. אך דמוקרטיות רבות אינן דוגלות בשלטון הרוב. ארה"ב, בריטניה ואוסטרליה, למשל, הן דמוקרטיות ליברליות שאינן רוביות. השיטה הרובית אינה יכולה לייצג כראוי את מגוון הקהילות המרכיבות את הפסיפס החברתי בישראל. הצירוף של משטר ריכוזי, היעדר חוקה מחייבת ושיטה פרלמנטרית רובית, ^[1] הכוונה כאן לשלטון של רוב פרלמנטרי ולא לשיטה הרובית של בחירות לפרלמנט, שהיא בדרך כלל אזורית ואישית, כאשר "המנצח זוכה בכל" והמיעוט נותר ללא ייצוג. יצר אצלנו בעיות משילות מצד אחד, ופגמים במימוש החופש האזרחי מצד שני.

ראשית נדגיש שחוקת המדינה צריכה להבטיח את הזכויות הלגיטימיות של עם ישראל בארצו. עקרון שלטון הרוב אינו יכול להבטיח את הקיום היהודי במרחב הערבי, שבו היהודים יהיו תמיד מיעוט לאומי. זכויות עמנו נשענות על ספר הספרים, על ההיסטוריה, על הצדק הטבעי ועל הדין הבינלאומי שהכיר במדינה היהודית, הן בחבר הלאומים 1920 והן באו"ם 1947. השיטה הרובית מבלבלת בין קבלת החלטות ברוב דעות לבין שלטון של רוב דמוגרפי, ומניחה את היסוד לתביעת 'מדינת כל אזרחיה'. הפתרון היחיד הוא שינוי המשטר הרובי לדמוקרטיה ליברלית קלאסית. בארה"ב למשל, מובטח ייצוג זהה בסנאט למדינה קטנה כמו למדינה גדולה. הייצוג הלא-שוויוני כביכול נועד למנוע עריצות של רוב מזדמן. הגנה על זכויות המיעוט ועל חירויות הפרט היא עקרון ליברלי עליון.

לפיכך, תקבע החוקה שמדינת ישראל היא ביתו הלאומי של העם היהודי בלבד. עקרון זה ישוריין בחוקה. לא יהא ניתן לשנותו באופן חוקי, אלא בהסכמת רוב מיוחס של נציגי העם (כולל ייצוג סמלי בכנסת ליהדות התפוצות, שייבחר על ידי הסוכנות היהודית). ^[2] בפרלמנטים של צרפת ואיטליה, למשל, מכהנים נציגים של צרפתים ואיטלקים החיים מחוץ לגבולות ארצותיהם. קל וחומר שלגיטימי לצרף נציגות סמלית של יהודי התפוצות (שהם אזרחי ישראל בפוטנציה) לפרלמנט של המדינה היהודית, השייכת על פי השקפתנו הציונית לכלל העם היהודי. כמו כן, תקבע החוקה שכל פעולה או התבטאות נגד עקרון זה תהווה עוון שעונשו שלילת האזרחות לצמיתות. ^[3] בניגוד לדיעות רווחות, שלילת אזרחות לגיטימית במשטר דמוקרטי. היא קיימת בארה"ב, בריטניה, קנדה, צרפת ועוד. עם זאת, כל אזרחי המדינה, ללא הבדל דת, גזע ומין, ייהנו מחירויות אזרחיות שיפורטו במגילת זכויות האזרח. זכויות אלו יהיו אישיות ולא יכללו בשום אופן זכויות לאומיות כלשהן. זכויות קולקטיביות אחרות של קהילות אזרחים יתבטאו במסגרת הקהילות האוטונומיות בלבד (כמפורט להלן).

המהפך העיקרי שמציע מודל 'הדמוקרטיה הקהילתית' מתבטא בשני תחומים:

הפדרליזם הוא אחד המודלים החשובים של הדמוקרטיה הליברלית והוא מתאים במיוחד לישראל בימינו. הוא גם ישריין את אופיה היהודי של המדינה וגם יבטיח חופש לכל הקהילות בישראל. ישראל תוגדר כמדינה פדרלית כמו ארה"ב, קנדה, שוויץ וכד'. המשטר יורכב מיחידות אוטונומיות בעלות ממשל עצמי, כשהממשל הפדרלי יעסוק רק במדיניות לאומית כמו חוץ ובטחון, חוק וסדר ציבוריים, תשתיות ארציות, משק לאומי וכד'. אך בניגוד למדינות הפדרליות הקיימות כיום, הדמוקרטיה הקהילתית תאגד גם מחוזות גיאוגרפיים וגם קהילות אוטונומיות שאינן טריטוריאליות.

פדרציה משולבת של מחוזות גיאוגרפיים וקהילות על-טריטוריאליות תתאים למציאות הישראלית (ואולי לעוד ארצות עם מציאות דומה). למחוזות ולקהילות יובטח מעמד חוקתי שווה ברשות המחוקקת של הממשל המרכזי-הפדרלי (הכנסת).

למרות שהיסוד המשותף לשני הגורמים האוטונומיים הוא הוולונטריות, יהיו הבדלים גדולים בין המחוזות לבין הקהילות:

המחוזות הגיאוגרפיים שקיימים כיום בישראל אינם אלא יחידות מנהליות שונות לכל משרד ממשלתי, כשכל אחד מהם מסמן גבולות שונים. כמו כן קיימות נפות מנהליות, אך הן בקושי פעילות, ורק בחלק ממשרדי הממשלה.

המציאות מראה שיש בעיות רבות שהטיפול בהן "נופל בין הכסאות" כאשר נדרשת מדיניות שחוצה תחומי שיפוט של כמה רשויות מקומיות. לפיכך, מתארגנת כיום יוזמה ליצירת מחוזות בעלי משמעות אזרחית אמיתית. בין השאר, מדובר על ביזור סמכויות לאשכולות אזוריים. אשכול רשויות מקומיות הינו צורה חדשה של איגוד ערים המוקם כדי לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות החברות בו. החלטת הממשלה מס' 675 מיום 21.11.2021 קוראת לביזור סמכויות מן הממשלה המרכזית לשלטון המקומי ולהפחתת רגולציה עודפת. בשלב זה האשכולות הם וולונטריים, חלק מהשלטון המקומי. מדובר בתהליך ביזור התפתחותי, המתבצע בעידוד ממשלת ישראל, בהשתתפות גורמים ברשויות מקומיות, תוך שיתוף מומחים חיצוניים.

זהו שילוב של מאפיינים חשובים: התפתחותיות, התנדבותיות, שיתוף פעולה בין הממשל המרכזי לבין השלטון המקומי, שאיפה להעצמת האזרח וקהילות מקומיות, שיתוף של המגזר השני (העסקי) והמגזר השלישי (העמותות וארגוני המתנדבים), ועוד. אבל מעל הכל: מדובר בתהליך המתרחש בהווה ובמציאות, ולא במודל תיאורטי.

אם אכן תהליך זה יזכה בהצלחה, ייתכן שהוא יוביל להווצרות טבעית, וולונטרית, ואבולוציונית של מחוזות אוטונומיים במדינת ישראל. המבנה החוקתי העתידי חייב לבטא את חשיבות המחוזות בשני מישורים:

יחד עם זאת חשוב להדגיש, שלמרות שאנו מציעים מבנה חוקתי פדרלי, החוקה לא תעניק למחוזות אוטונומיה מלאה. יש דיעות של מומחים הטוענים שלמדינות של ארה"ב שמורה הזכות החוקתית לפרוש מן האיחוד (secession). נזכור שעל הרקע הזה פרצה שם מלחמת אזרחים נוראה לפני כ-160 שנה. נזכיר גם את הרגישות של נושא הריבונות בהקשר של הסכסוך הערבי-יהודי, היינו, את הסכנה של פרישת מחוזות וגריעתם משטחי מדינת ישראל הריבונית. ^[4] חשוב לדעת שזה אינו נושא ייחודי רק לנו. למשל, ספרד אינה מוגדרת כמדינה פדרלית, אלא כ-"מדינה אחידה מבוזרת" (unitary decentralised country), המכונה גם "פדרליזם בלי פדרציה" - ומכאן כנראה נובעת התנגדותה הנחרצת לבדלנים בקטלוניה ובחבל הבאסקים. גם בבריטניה נערכו רפורמות שהובילו להאצלת הסמכויות (devolution) לפרלמנטים של סקוטלנד, וויילס, וצפון אירלנד, כמו גם למועצת לונדון רבתי. אך סמכויות אלו אינן כוללות שום זכות לפגיעה בריבונותה של מלכת אנגליה על כל שטחי ממלכתה. על התביעה לפרישת סקוטלנד מהאיחוד הבריטי נערכו משאלי עם נפרדים. ובכן, חוקת ישראל חייבת להדגיש כי האוטונומיה במחוזות מסורה לאזרחים ולא כוללת שום סממני ריבונות על שום שטח משטחי המדינה. ^[5] כנראה שזאת היתה כוונתו של מר מנחם בגין ז"ל בדיוני קמפ דייויד בדברו על "אוטונומיה לתושבים ולא על שטחים". מספר המחוזות שיוכרזו בישראל תלוי בהתפתחות תהליך "האשכולות". עם זאת, אני מציע לשאוף לחלוקת המחוזות המנהליים הקיימים כיום לתריסר מחוזות אוטונומיים (מחווה למורשת ישראל: 12 נחלות השבטים) ועוד מחוז אחד לירושלים הבירה (ש"לא נתחלקה לשבטים") ^[6] מעמד של מחוז אוטונומי נפרד לעיר הבירה קיים גם בארה"ב, אוסטרליה, ארגנטינה, ברזיל, מקסיקו, ניגריה, רומניה ועוד. ובסך הכל שלושה עשר מחוזות.

הממשלים המחוזיים יורכבו משתי רשויות, בדומה למבנה הרשויות המקומיות: ^[7] מוצע שלא לשנות את השיטה הפוליטית ברשויות המקומיות עצמן, פרט ל-א] לחזק את הפיקוח נגד שחיתות ואי-סדרים על ידי מבקר הרשות ומבקר המדינה, ו-ב] מוצע שגם הבחירות לרשויות המקומיות יהיו כל ארבע שנים, ולא אחת לחמש שנים כנהוג היום.

הקהילות הקיימות בחברה הישראלית אינן פועלות תמיד בתחומים גיאוגרפיים. מרבית הקהילות שלנו לא התפתחו על בסיס מקומי, אלא על יסודות תרבותיים, דתיים, רעיוניים ואחרים. הרי לא כל תושבי עמק חפר הם קיבוצניקים ולא כל הקיבוצניקים גרים בעמק חפר. לכן דרושה מועצה אזורית שתטפל בכל תושבי האזור, ונחוצים גם מוסדות לתנועה הקיבוצית שחבריה פזורים בכל הארץ. טוב שזאת המציאות בישראל. דחיקתם של מגזרים שונים בחברה לאזורים נפרדים ('סגרגציה') אינה מתיישבת עם השקפה ליברלית אמיתית וגם לא עם הערך היהודי והציוני של 'יחד שבטי ישראל'. ההזדהות עם קבוצות המשנה בחברה הישראלית (המכונות גם "מגזרים", "עדות", "שבטים" ועוד) היא אבן יסוד קריטית בבניין הזהות הלאומית וזהויות המשנה שלנו. כמו כן, שירותיהן של הקהילות הוולונטריות בחיי היום יום מהווים מרכיב חיוני לתפקוד החברה האזרחית (נסו, למשל, לדמיין את מערכת הבריאות שלנו בלי 'יד שרה' או 'עזר מציון').

לפיכך, לצד המחוזות האוטונומיים שיווצרו, דרושים גם אוטונומיה וייצוג דמוקרטי לקהילות רבות שאינן מרוכזות באזורים גיאוגרפיים. ^[9] אגב, רעיון האוטונומיה שאינה טריטוריאלית אינו המצאה שלי. באחד מאתרי אוניברסיטת אוקספורד מצאתי: "Three institutional forms of non-territorial autonomy (NTA) are presented as possible mechanisms of governance: personal autonomy, functional autonomy, and national cultural autonomy." ראו ציטוט מלא בסוף המאמר. הדבר נועד למנוע קיפוח של אזרחים שאינם חיים באזורים הומוגניים, או נדידת אוכלוסין לתוך 'גטאות' אתניים ואחרים. קהילות קיימות וקהילות חדשות שיוקמו במדינה באופן וולונטרי יוכלו לנהל את חייהן תוך חיכוך מזערי עם השלטון המרכזי ועם מגזרים אחרים בחברה. העצמת האזרח, משפחתו וקהילתו עשויה לתרום לאיכות החיים של כל הקהילות ולחזק את תמיכתן בחוקה המבטיחה את חירותן. קבוצות המתנגדות כיום לכפיה דתית או תרבותית צריכות לתמוך בהקמת קהילות אוטונומיות שיתנהלו לפי טעמן. גם החוגים הדתיים, המסורתיים ואפילו החרדים, צריכים להבין שהמשטר החדש יקנה מעמד רשמי וחוקתי לקהילה היהודית הקלאסית. ביזור השלטון וניתוק הממשל הפדרלי מסוגיות דת ומדינה יאפשרו גם לציונות הדתית להקים בארצנו מסגרת יהודית מלאה לכל החפצים בה.

המוסדות הקהילתיים ייבחרו וינוהלו על פי כללים שכל קהילה תקבע לעצמה. למעט מקרים קיצוניים, שבהם יחליטו רוב נציגי הציבור לאסור מנהגים אכזריים או מגונים במידה שאין הדעת סובלתה, לא יוטלו מגבלות על הממשל העצמי בקהילות. טוהר המידות והמנהל התקין בקהילות יפוקחו ע"י מבקר המדינה שתמנה הכנסת. הצטרפות אזרחים לקהילות האוטונומיות תהיה על בסיס וולונטרי טהור ותיאסר הפעלת כפיה או פיתוי לא הוגן לגיוס חברים לקהילות. היסוד הוולונטרי - הבחירה החופשית - הוא המבדיל החשוב בין התפיסה הקהילתית לבין פוליטיקת הזהויות 'הפרוגרסיבית' המזהמת את הציבוריות של ימינו.

הממשל המרכזי ישתנה בעקבות השינוי לממשל פדרלי ויבטיח גם את ביזור הסמכויות למחוזות ולקהילות וגם את הפרדת הרשויות. כאמור, חשוב להבטיח לקהילות ולמחוזות ייצוג שווה ככל האפשר בכנסת. בשלב מסויים נטיתי לאמץ את המלצת ועדת מגידור לשילוב של ייצוג יחסי עם ייצוג אזורי בכנסת. אולם שיטת הועדה רק תפר את הצדק הדמוקרטי של הייצוג היחסי הנהוג כיום בכנסת. ^[10] ביחוד אם לא תשלב שיטת קיזוז, כמו זו הנהוגה בבונדסטאג הגרמני, למשל. יתר על כן, מטרת ועדת מגידור היתה לצמצם את מספר המפלגות כדי להקל על הקמת קואליציה ולחזק את המשילות. אך יש בשיטתה כשל לוגי מובהק: די שיהיו שלוש מפלגות בלי רוב מוחלט לאף אחת מהן כדי שיווצר צורך בקואליציה. זה קרה, למשל, בבריטניה (אמנם לעתים נדירות) ויצר ממשלות בעייתיות מאד.

הפתרון האמיתי הוא הנהגת משטר נשיאותי (או מעין-נשיאותי), ^[11] ישנם אנשים החושבים שתפקיד הנשיא הייצוגי שקיים היום חשוב כסמל ממלכתי לא-פוליטי, היכול לתת תחושת אחדות לכל העם. אם זאת דעת רוב הציבור, אני מקבל אותה כמובן, ולא איכפת לי שיקראו לראש הרשות המבצעת "ראש הממשלה" וישאירו את מעמד "ראש המדינה" עם כל התפקידים הטקסיים לנשיא במתכונתו הקיימת עכשיו. אבל העיקר הוא שחיוני להפריד את הבחירות הישירות לראש הממשלה וסגנו מן הבחירות לכנסת - ובכך לבטל את הצורך בקואליציה פרלמנטרית לקיום הממשלה, מרכיב שלא נכלל בנסיון הקודם לבחירה ישירה לראשות הממשלה. כמובן שלנשיא בחוקה החדשה לא יהיה תפקיד להטיל את הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת. בדיוק הפוך: חבר כנסת מכהן לא יוכל למלא תפקיד של שר בממשלה ובוודאי לא של ראש הממשלה או סגנו. שיפריד לחלוטין את הרשות המבצעת מן הכנסת. המטרה היא לשפר את הפרדת הרשויות עם איזונים ובלמים הדדיים, לאפשר כינון ממשלה יציבה בלי תעלולים קואליציוניים, ולבטל אפשרות למבוי סתום במו"מ הקואליציוני שגרם כבר כמה פעמים לשיתוק המדינה ולבחירות חוזרות. הפרדת הבחירות לרשות המחוקקת ולתפקידי הנשיא וסגנו, תתרום לחיזוק כל אחת מהרשויות, תצמצם את אזלת ידן של הממשלה והקואליציה בשיטה הפרלמנטרית, ותחזק גם את יציבות הרשות המבצעת וגם את חופש החקיקה והפיקוח של הרשות המחוקקת. נציגי הציבור ברשות המחוקקת לא יוכלו לכהן כשרים בממשלה ולהיפך. זה ההבדל הגדול בין השיטה הנשיאותית לבין ההצבעה הישירה לראשות הממשלה שנוסתה בישראל לפני כעשרים שנה ולא ביטלה את הצורך בקואליציה פרלמנטרית. בנוסף, ביזור הסמכויות למחוזות ולקהילות יחזק את השלטון המרכזי בתחומי סמכותו, אך יחליש את מעורבותו בחיי היום-יום של אזרחי המדינה. כמובן שבמשטר נשיאותי אין טעם בשיקולים הקואליציוניים של ועדת מגידור. ובכן, השיטה המתגבשת נראית כך:

פרלמנט דו-בתי: הכנסת כפי שהיא היום תהפוך לבית התחתון של הכנסת שייקרא: 'בית הנבחרים' - שבו יהיה ייצוג יחסי והוגן לדיעות של כלל האזרחים. אפשר לשפר את שיטת הבחירות היחסיות (כנהוג במדינות אחדות) ע"י הוספת רשימת מועמדים לדירוג על טופס ההצבעה של כל רשימה. אך יש לדחות הצעות לבחירות אזוריות, המסלפות במקרים רבים את ייצוג הרוב והמיעוטים.

מירב הצדק הדמוקרטי יובטח ע"י האיזון בין ההרכב היחסי של הבית התחתון, לבין ההגנה על כל מגזרי החברה בבית העליון של הכנסת שייקרא: 'בית הנציגים'. צריך להתרגל לרעיון שמדובר כאן על שוויון מסוג אחר: הקטן והחלש שווה זכויות לגדול והחזק! הואיל והבית התחתון של הכנסת ימשיך לתת ייצוג יחסי "טהור" לכלל האזרחים (לפי הכלל "קול אחד לאדם אחד"), יבטא הבית העליון את הצדק מן הסוג השני: הגנה מפני עריצות הרוב. כל חקיקה של הבית התחתון של הכנסת תדרוש אישרור במליאת הבית העליון. הייצוג השווה לקהילות ולמחוזות ב'בית הנציגים' יבטיח את המיעוט מפני עריצות הרוב וישמור על אופיה של המדינה כביתו הלאומי של עם ישראל.

במדינות דמוקרטיות רבות נהוג העקרון של ייצוג זהה בבית העליון לכל מחוז, ללא קשר לגודל שטחו או לכמות אוכלוסייתו. ^[12] למשל בארה"ב, אוסטרליה, ספרד, ארגנטינה, ברזיל, נפאל, ניגריה, שווייץ, צ'כיה ועוד. יש גם דמוקרטיות שבהן מיוצגים בבית העליון מרכיבים שונים בשיטות בחירה שונות, ^[13] למשל: באיטליה 37% מהנציגים נבחרים אישית, סנטור אחד לכל מחוז, 61% נבחרים בבחירה יחסית במחוזות רבי-נציגים, ועוד 6% נבחרים בבחירה יחסית בחו"ל; ביפן נבחרים בכל סיבוב 73 נציגים של 45 מחוזות בבחירה ישירה, ועוד 48 נציגים נבחרים בבחירה יחסית בין רשימות ארציות; במקסיקו נבחרים 96 נציגים של 32 מחוזות, ועוד 32 סנטורים נבחרים בבחירה ארצית ויחסית - ועוד. וישנן מדינות שחברי הבית העליון או חלקם אינם נבחרים ישירות, אלא ממונים ^[14] כמו בבריטניה, קנדה, נפאל, ועוד. או נבחרים בבחירות עקיפות. ^[15] כמו בגרמניה, אירלנד, הולנד, צרפת, אוסטריה, דרום אפריקה, הודו, פקיסטן, ועוד. לפיכך, הגיוני ומעשי יותר ליישם ב'בית הנציגים' שיטת קיזוז המוסיפה או גורעת מושבים כדי ליצור איזון דמוקרטי, בתנאי שיהיה בבית העליון ייצוג שווה ככל האפשר לנציגי המחוזות ולנציגי הקהילות, שייבחרו בשיטות שונות.

הקהילות יהיו זכאיות לבחור או למנות ל'בית הנציגים' שני נציגים לכל קהילה, קטנה כגדולה. אלה ייבחרו לפי הכללים שכל קהילה תקבע לעצמה. תהליך צירוף קהילות חדשות לברית הפדרלית יוגדר בחוקת המדינה. אשרור קהילה חדשה יהיה בסמכותה הבלעדית של הכנסת וידרוש רוב מיוחס בשני בתיה. משעה שיזכו במעמד 'קהילה מוכרת', כל הקהילות יקבלו ייצוג שווה בכל מוסדות הממשל המרכזי, הן ברשות המחוקקת והן ברשות השופטת. סביר להציע שקהילה תצטרך להציג בתהליך אישורה רשימת חברים שתכלול לפחות 2% מכלל בעלי זכות הבחירה. כלומר, מספר הקהילות המירבי בפדרציה יהיה 50, ואליהן תתווסף קהילה סימבולית של יהדות התפוצות, שנציגיה ימונו על ידי הסוכנות היהודית. לפיכך, מספר נציגי הקהילות לא יעלה על 102.

לפני סגירת הרשימות לבחירות לבית העליון, יחושבו מספר הנציגים שיוקצו לכל מחוז בבית העליון לפי השיטה הבאה: מספר הקהילות המוכרות כפול 2 נציגים, יחולק במספר המחוזות הרשמיים, ויומר למספר שלם (integer). למשל: אם יהיו 33 קהילות מוכרות, פלוס קהילת התפוצות נקבל 34, כפול 2 נקבל 68 נציגים לקהילות. אם יהיו 13 מחוזות אוטונומיים, נחלק 68 במספר המחוזות ונקבל 5.2307692. אם כן, מספר הנציגים לכל מחוז יהיה 5, ולכל המחוזות יהיו 65 נציגים. סך כל חברי 'בית הנציגים' יעמוד על 133, כאשר לקהילות יהיו 51.13% מהבית ולמחוזות 48.87%. בכל מקרה, מספר חברי 'בית הנציגים' לא יעלה על 204.

שיטת הבחירות המוצעת לנציגי המחוזות ב'בית הנציגים' תהיה אישית ואיזורית, ומכונה בפי העם "שיטת האירוויזיון": כל אזרח כותב על טופס הבחירה מספר נקודות ליד שמו של כל מועמד שהוא רוצה. המועמדים שזכו במספר הגבוה ביותר של נקודות יתמנו לפי מספר המושבים שמגיעים לכל מחוז. אזרח יהא זכאי לבחור רק לאחד מאגפי 'בית הנציגים'. מי שלא יבחר נציג של קהילה ל'בית הנציגים' יהא זכאי להצביע למועמד במחוזו ולהיפך. ^[16] וזה יכלול חברי קהילות מוכרות שאין בתקנותיהן בחירות חופשיות, או חברים בקהילות שיש בהן בחירות, אך הם מעדיפים לבחור נציג מתוך המועמדים במחוזות. מרגע שתעודת הזהות של אזרח כזה תוחתם שהצביע במחוזו, לא יוכל לבחור בקהילתו (ולהיפך).

ברשות המבצעת, כאמור, ייבחרו הנשיא (או ראש הממשלה) וסגנו בבחירות כלליות, אישיות וישירות (שלא כמו בשיטת 'האלקטורים' בארה"ב, שחסרונותיה רבים ממעלותיה), עם אפשרות לסיבוב שני (במקרה שאף אחד מן המועמדים לא יזכה ברוב קולות).

הנשיא ימנה את צוות משרדו ואת כל שרי הממשלה, בכפוף לאישור 'בית הנציגים' - שיקיים לממונים שימוע פומבי שישודר בשידור ישיר בערוץ הכנסת. נציגים מכהנים ברשות המחוקקת ושופטים מכהנים ברשות השופטת לא יוכלו להתמנות לרשות המבצעת, אלא לאחר תקופת צינון של שנה. כל שר בממשלה ימנה את הסגל הבכיר במשרדו (כולל יועצים משפטיים) כראות עיניו, בכפוף לשימוע פומבי בכנסת. כל המינויים ברשות המבצעת לא יהיו תקפים לתקופה קבועה, אלא הנבחרים שהוסמכו למנות - יהיו רשאים גם לפטר.

בין סמכויות הנשיא ראוי לכלול את המעמד של 'המפקד העליון של כוחות הבטחון' (כמו בארה"ב). הואיל והוא וסגנו יהיו נבחרי הציבור היחידים ברשות המבצעת - ראוי שהסמכות והאחריות המיניסטריאלית יוטלו רק עליהם (ולא אחריות קולקטיבית של כל חברי הממשלה, כפי שהמצב במשטר פרלמנטרי היום.)

מועדי הבחירות יהיו קבועים מראש. מהצעת החוקה במודל 2.0 עולה כי לאזרח הישראלי תעמוד הזכות האזרחית להשתתף בשבע עד שמונה מערכות בחירות לגופים השונים של הממשל. עריכת כולן בבת-אחת לא תשרת את מטרת העל: ביזור הכח השלטוני והעצמת האזרח, משפחתו וקהילתו. בדמוקרטיות רבות בעולם משתנות תקופות הכהונה מתפקיד לתפקיד והבחירות נערכות במועדים שונים.

החריג היחיד לכללים המוצעים להלן עשוי להיות בחירות פנימיות של קהילות מוכרות, ובחירות קהילתיות לבית הנציגים, שם תהא כל קהילה רשאית לקבוע את כלליה בעצמה. עם זאת, נציגי הקהילות בבית הנציגים יכהנו מאותו מועד ולאותה תקופה כמו נבחרי המחוזות בבית העליון. לפיכך מוצע:

משאלי עם: במהלך הדיונים עלו גם הצעות לשלב בשיטה החוקתית שלנו משאלי עם. החשוב שבהם הוא משאל העם הכללי שבו יצביע הציבור "כן" או "לא" על קבלת החוקה החדשה. אך גם אחר כך תאפשר החוקה להציג לציבור שאלה או הצעת חוק להכרעת רוב דמוקרטית. ^[17] בניגוד לביקורות שנשמעו בחוגים מסויימים, השילוב של 'דמוקרטיה ישירה' עם 'דמוקרטיה ייצוגית' מקובל בדמוקרטיות רבות, כמו שווייץ, ארה"ב, בריטניה, כל מדינות האיחוד האירופי ועוד.

הכרזה על משאל עם תהיה בסמכותן של הרשות המחוקקת ו/או הרשות המבצעת - הן הפדרליות (הארציות), הן המחוזיות, והן המקומיות. כמובן שבעלי זכות ההצבעה במשאל העם יהיו בהתאמה: במשאל עם מקומי ישתתפו רק בעלי זכות הבחירה הרשומים כתושבי הרשות המקומית, במשאל עם מחוזי ישתתפו רק בעלי זכות הבחירה הרשומים כתושבי המחוז, ובמשאל עם ארצי ישתתפו כל בעלי זכות הבחירה בכל המדינה.

בנוסף, יוכלו אזרחים להתאגד בדרישה לקיים משאל עם על נושא החשוב להם, הן ברמה המקומית, הן ברמה המחוזית, והן ברמה הארצית. אני מציע לאמץ את השיטה של שווייץ: הגשת עצומה עם 50 אלף חתימות של אזרחים (בעלי זכות הצבעה ברמת הממשל הרלוונטית) מחייבת את מוסדות הממשל הרלוונטיים לערוך משאל עם חוקי. את השאלה שתוגש לציבור במשאל העם ינסח הגורם שיזם אותו, ובית המשפט העליון יאשר (או יפסול) את הגינותו של הנוסח ברוב של כלל השופטים המכהנים בו.

מוצע שגם משאלי העם ייערכו במועד א' או מועד ב' של הבחירות (כמקובל במדינות בארה"ב). כך, למשל, אזרח שיגיע להצביע במועד ב', יקבל בקלפי לפחות ארבעה טפסי בחירות (לנשיא המדינה וסגנו, למועמדי המחוז שלו בבית הנציגים, לראש המחוז שלו, ולרשימות המועמדים למועצת המחוז), פלוס טפסים של משאלי עם, אם יוכרזו כאלה.

הרשות השופטת ומערכת אכיפת החוק בישראל זקוקות יותר מכל לרפורמה יסודית. דומה כי היום הדבר ברור לרוב הציבור. מערכת אכיפת החוק נשלטת כיום בידי קבוצה חברתית זעירה המהלכת אימים על אזרחים ונציגיהם גם יחד. ביזור המערכת המשפטית יתקיים על פי כללי הדמוקרטיה הפדרלית: כפי שלכל אחת ממדינות ארה"ב יש בית מחוקקים ובתי משפט משלה, כך תאפשר החוקה החדשה לכל קהילה אוטונומית לנהל מערכת משפטית עצמאית. הואיל והחברות בקהילות תהיה וולונטרית, ישפטו בתי הדין הקהילתיים רק את מי שיעדיפו את אותה קהילה, תרבותה וערכיה. תשתית משפטית לכך קיימת כבר כיום, במסגרת של בוררות מוסכמת.

לצד מערכות המשפט הקהילתיות, יפעלו בתי משפט פדרליים, אשר ידונו בעבירות על חוקי המדינה, הפרת הסדר הציבורי, דיני תעבורה, פלילים וכד', אך גם בתביעות אזרחיות כשהצדדים לא יחתמו על שטר בוררות בפני בית דין קהילתי. משיקומו הקהילות והמחוזות האוטונומיים, יינתן להן ייצוג שווה בוועדה למינוי שופטים באמצעות נציגיהם בבית העליון, כך ששופטי ישראל יהיו מקובלים על כל גווני החברה.

להלן כמה הצעות לרפורמות נוספות ברשות השופטת ובמערכת אכיפת החוק:

תקציב המדינה ישקף את עקרונות 'הדמוקרטיה הקהילתית'. בשנות השבעים, הציע ד"ר יעקב חסדאי שיטה של תקצוב שוויוני לתחומים האזרחיים (חינוך, רווחה, תרבות, דת, ספורט וכו'). בשיטה זו, יגבה הממשל הפדרלי מסים מכל אזרחי המדינה ויחלק את המשאבים לשני פרקים: תקציב הלאום - למימון הממשל המרכזי; ותקציב האזרחים - למימון מוסדות המחוזות והקהילות המוכרות. תקציב האזרחים יוזרם ישירות לכל אזרח באמצעות 'שוברי זיכוי' (vouchers) על בסיס שוויוני. כל אזרח יבחר במוסד הקהילתי הרצוי לו ויעביר אליו את שובר הזיכוי המתאים. המוסד יתוקצב ע"י אוצר המדינה כנגד השוברים שקיבל מהאזרחים. משרדי הממשלה הפדרלית יעסקו רק בפיקוח ולא בניהול פרטני של המערכות החברתיות. שיטה זו תעניק חופש בחירה לאזרחים ותטפח אחריות אישית לגורלם. הפיתוי לשחיתות יקטן עם צמצום עוצמת השלטון הריכוזי ואיכות השירות לאזרח תשתפר ככל שתגבר התחרות החפשית בין הקהילות.

מעלות רבות לשיטת 'הדמוקרטיה הקהילתית':

התהליך לקידום היוזמה חשוב לא פחות מעצם שינוי השיטה החוקתית. חוזה המדינה תיאר בספרו 'אלטנוילנד' מין צוות של המוחות המבריקים ביותר בכל התחומים, שסייר על סיפון 'ספינת החכמים'. נראה כי אנו זקוקים לצוות מומחים שיעזור לנו לגבש הצעה לנוסח החוקה שיובא למשאל עם כללי בישראל. אך מצד שני, נוצר לאחרונה קשר עם רבקי דב"ש ואורן מטר, המקדמים שיטה שנראית הפוכה: "אסיפות עם" או "דמוקרטיה דיונית". מדובר על אסיפות שבהן דנים אזרחים מן השורה בסוגיות ציבוריות ומגבשים המלצות לפני משאלי עם או הליכי חקיקה במדינות שונות. המטרה היא להעצים את האזרח "הפשוט" ולחדש את אימון הציבור במשטר הדמוקרטי. ובכן, איזו שיטה עדיפה?

אם הבנתי נכון, השיטה השניה כוללת גם את הראשונה. דיוני קבוצות הדיון העממיות נערכים בהנחיה של צוותי מומחים. המשתתפים עצמם רשאים לבקש לזמן לדיונים גם מומחים שהם בוחרים. הרושם הראשון הוא חיובי, אך נראה שנצטרך להיזהר ולהזהיר מפני הטיות לא הוגנות של גורמים פוליטיים מצדדים שונים. בשלב זה כדאי לנסות ולהתנסות בשיטה החדשנית, אך נצטרך להמתין בסבלנות למסקנות, מתוך תקוה שהשיטה תעניק סיכוי משופר ליוזמה האזרחית שלנו.

אוטופיה?

היו שטענו כי המודל הזה אינו מעשי, אפילו פנטזיה הזויה. אך למעשה, כמעט כל מרכיביו הוכחו במציאות כמוצלחים. הרי אין שום חידוש בחוקה פדרלית או במשטר נשיאותי. הגורם החדשני ביותר במודל הוא הקהילות שאינן טריטוריאליות, אשר יפעלו במקביל למחוזות הגיאוגרפיים. אך רעיון זה אינו חדש עבורנו היהודים. בהיסטוריה שלנו מסופר על תריסר שבטי ישראל שהתיישבו בנחלותיהם בארצנו, אך למעשה היו שלושה עשר שבטים, כאשר שבט לוי לא קיבל נחלה והתקיים כשבט נבדל בלי בסיס טריטוריאלי. גם במשך אלפי שנות הגלות שגשג העם היהודי ללא ריבונות קרקעית באמצעות מבנה קהילתי מפותח. עידן המידע של ימינו מספק הזדמנות היסטורית ליישום מורשת קהילתית עתיקה זו באמצעות טכנולוגיות מתקדמות וגישות חברתיות ותרבותיות עדכניות. לדעת מומחים, החיבור המקורי בין המרכיבים הבדוקים ניתן בהחלט לביצוע עם סיכוי טוב להצלחה.

אכן, הצעות לשינוי נתקלות בדרך כלל בחשדנות ובקבעון מחשבתי. אך יש להבין כי אין מדובר בגישה מהפכנית המבקשת לערוך ניסויים הרפתקניים בבני אדם חיים. בניגוד לאידיאולוגיות של המאה העשרים, שמרביתן נכשלו ואף גרמו למרחץ דמים נורא, המודל שלפנינו אינו מבקש "לתקן" את האדם לפי אידיאל רעיוני מופשט, אלא בדיוק להיפך: החוקה החדשה מבקשת להתאים את המשטר למציאות האנושית ולבנות את המדינה היהודית לפי צרכי העם ושאיפותיו.

יש לציין שהחלפת חוקה, או עדכונה, אינן תופעות כל כך נדירות. כדאי לעיין בהיסטוריה של 'תיקוני החוקה' בארה"ב, וגם לחקור חוקות של מדינות חופשיות אחרות. לא רבים יודעים שרק בעשרים השנים - 1999 עד 2019 - החליפו לפחות 37 מדינות את חוקותיהן. נכון שחלקן אינן בדיוק מודל לחיקוי עבורנו (כמו סוריה או קובה), אבל חלקן דווקא כן (כמו שוויץ, הונגריה או פינלנד). רובן החליפו חוקה במשאל עם או בחקיקה בפרלמנט, או בשילוב של שניהם. ובכן, המציאות מראה שזה אפשרי ומעשי.

יתר על כן, המדינות הללו כוללות רק מדינות שיש להן חוקה אחידה (codified) - כמו ארה"ב או צרפת, ואילו אנחנו שייכים לקבוצת מדינות שיש להן חוקה לא אחידה (uncodified), כלומר סט של חוקי יסוד במעמד חוקתי - כמו קנדה, ניו זילנד, שבדיה ובריטניה. אחת המעלות של הסוג החוקתי השני היא שקל יותר להתאים את החוקה למצבים משתנים. מכאן שהשינוי המוצע לא מצריך תהליכים מסובכים כמו 'התיקונים לחוקה' בארה"ב, אלא רק תיקונים בחוקי היסוד, שהכנסת יודעת לבצע בקלות.

לסיום: הגיע הזמן שנבין את שורש הבעיות בישראל. אין טעם להדביק פלסטרים על מומים חמורים וממאירים. נכון שהבלתי צפוי תמיד אורב לכל מהלך אנושי. אבל אם נכנע לקבעון, איש מאיתנו לא יטול לעולם שום סיכון, לא יפתח שום יוזמה, לא יחשוב מחדש על שום מוסכמה, לא יבנה בית ולא ייטע כרם. קשה לחשוב על גישה פחות הולמת לממשיכי התנועה שקידשה את המוטו:

"אם תרצו - אין זו אגדה"